Revista de Estudios Regionales ISSN: Universidades Públicas de Andalucía España


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1 Revista de Estudios Regionales ISSN: Universidades Públicas de Andalucía España Pradel Miquel, Marc Policentrismo y gobernanza metropolitana: Los casos de la Región Metropolitana de Barcelona y la conurbación de West Midlands Revista de Estudios Regionales, núm. 104, 2015, pp Universidades Públicas de Andalucía Málaga, España Disponible en: Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

2 Policentrismo y gobernanza metropolitana: Los casos de la Región Metropolitana de Barcelona y la conurbación de West Midlands Policentrism and metropolitan governance: The cases of the Barcelona Metropolitan Región and the West Midlands conurbation Marc Pradel Miquel Universidad de Barcelona Recibido, Febrero de 2015; Versión final aceptada, Octubre de PALABRAS CLAVE: Regiones metropolitanas europeas, Gobernanza metropolitana, Subcentralidad, Reconversión industrial, Unión Europea. KEY WORDS: European metropolitan regions, Metropolitan governance, Subcentrality, Industrial reconversion, European Union. Clasificación JEL: R11, H7 RESUMEN El presente trabajo analiza el papel de las ciudades subcentrales en la configuración de formas de gobernanza metropolitana, centrándose en los esfuerzos de colaboración de estas ciudades para ganar relevancia política y hacer valer sus estrategias de crecimiento como subcentros regionales. Las regiones metropolitanas se caracterizan por un policentrismo basado en el crecimiento de subcentros de actividad económica y de concentración de empleo y los flujos crecientes entre centro y subcentros. Este fenómeno ha sido estudiado desde la geografía económica atendiendo a la morfología de las regiones metropolitanas, aunque ha recibido menos atención desde el análisis de la gobernanza. A través de una perspectiva institucionalista, la investigación presenta un análisis comparado de dos áreas subcentrales de dos regiones metropolitanas distintas: las ciudades del Vallès Occidental en la región metropolitana de Barcelona y las ciudades del llamado Black Country en la conurbación de West Midlands. La comparación muestra como los esfuerzos de las ciudades subcentrales garantizan su relevancia en términos políticos pero hacen más compleja la concreción de mecanismos de gobernanza metropolitana. ABSTRACT This paper analyses the role of small and medium-sized cities in the shaping of European metropolitan regions. With the restructuring and rescaling of national-states, metropolitan regions have become central economic and political spaces in the promotion of regional competitiveness. In order to become more competitive, metropolitan regions are making efforts to create forms of

3 152 MARC PRADEL MIQUEL coordination and new forms of governance at metropolitan scale. Critical geography has stressed that regions, rather than being geographical areas with pre-established boundaries, can be defined through functional connections between municipalities in terms of labour, investments, housing markets, and other cultural and economic elements. In these connections, the central city plays a key role, but empirical evidence shows that polycentrism is emerging as a pattern in metropolitan regions around the globe. Some authors have analysed this phenomenon as the rise of post-suburbia, that becomes a space of new centrality and becomes more relevant in the metropolitan context, whereas other approaches have underlined the concentration of economic activity in these areas as key element to understand these patterns. Nevertheless, the analysis of metropolitan regions tends to be based on the analysis of the central city, especially in terms of economic strategy. The article focus on the role of small and medium-sized cities in the configuration of metropolitan governance, looking at how they organize innovative governance forms that ensure their relevance in the overall region, allowing for different projects for economic development than the ones proposed or taking place in the central city. The role of the European Union is key in the development of these governance innovations, as small and medium-sized cities have used European funds and know-how to deploy new forms of organization between municipalities, economic and social actors. This question is analyzed through a sociological approach that includes the social and political dimensions in the construction of coalitions and forms of governance. That means taking into consideration the existence of a common history, norms and values and a constellation of hegemonic actors that influence in the generation of new approaches. The combination of these institutional contexts and the possibilities for innovations generated by the EU framework has allowed new forms of economic development in these cities. To analyze this question, the article proposes a comparison between the strategies of small and medium-sized cities in two European metropolitan regions: the Barcelona metropolitan region and the West Midlands conurbation, with Birmingham as its central city. In both metropolitan regions we find cities that collaborate together to develop common strategies for economic growth, as well as certain forms of coordination of local policies. In Barcelona, the 23 cities of Vallès Occidental have organised new forms of governance to manage activation policies and to coordinate strategies for growth. In West Midlands, the cities of the so-called Black Country have organised a common 30 years strategy for growth and well-being under the basis of collaboration. The analysis of these two cases allows for comparing governance innovations in two different governance contexts, what shows how local actors adapt to multi-level governance schemes. The research presented in the article is based on the development of 50 interviews to policy-makers, representatives, and members of collective actors in the two metropolitan regions, with special focus to Black Country and Vallès Occidental. Official documents and analysis produced by different institutions have been analysed, including strategic plans for economic growth and employment, official agreements between city councils and other economic and social actors (trade unions, entrepreneurs associations, chambers of commerce, etc.). The comparison of the two case studies shows that in both cases we find long industrial trajectories that have brought local cultures of work and economy, and a set of actors based on the industrial production. The long trajectory of industrialisation in both territories (starting in 1760 in Birmingham and Black Country and in 1840s in Barcelona and Vallès Occidental) meant the creation of industrial districts and relations of trust between economic actors that partially survive to processes of vertical integration of production processes and deindustrialisation. As a result, despite strong deindustrialisation patterns in UK and Spain, in the municipalities of Black Country and Vallès Occidental industry remains as a relevant economic activity, and economic development policies are oriented partially towards reindustrialisation. To develop these approaches, in both cases municipalities have created consortiums to coordinate economic development policies. The creation of these consortiums is an innovation in both cases as different small and medium-sized cities used to compete for resources and investments. The creation of the consortiums has meant reducing competitiveness between the municipalities participating, and offering a single proposal against other large actors such as the central city. The creation of these consortiums was possible tahnks to the existence of EU funding,

4 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS which forced actors to change their historical behaviour in order to obtain funds for the municipalities. In the case of Barcelona, municipalities of Vallès Occidental agreed amongst themselves and with trade unions and entprereneurs associations on different measures to improve economic growth and employment in the area under a pilot program of the European Commission, the Employment pacts. In the case of the Black Country, the municipalities agreed to collaborate to have more possibilities to access resources in a context of scarcity of national resources. Despite these similarities, the shape and the scope of these consortiums differ between the two cases, due to the existence of different governance contexts. In the UK, the strong role of central government in decision-making forces local authorities to adapt to the changing demands of the government. As a result, municipalities in the Black Country created a voluntary and flexible partnership able to play different roles, but at the same time they have created a long-term 30 years strategy to change the economic basis and social situation of the municipalities, which are one of the poorest areas of England. In Spain, the strong role of the Catalan government in policy-making brought the municipalities to reach a formal and rigid agreement with them to deliver policies, ensuring that some competences were going to be deployed by the consortium in which the Catalan government, trade unions and entrepreneurs associations were also involved. This rigid structure does not allow for long-term strategies, as actors involved are reluctant to take binding long-term compromises. As a result, participants agreed on a short-term strategic plan between 208 and 2013, but it was never renewed. The comparison shows how industrial areas in economic reconversion have used European funds to promote industrial modernization and to grant their relevance in the context of large metropolitan regions. To do so, they have used their industrial identities as an element for territorial cohesion that facilitates the creation of new mechanisms for coordination. With the arrival of the crisis, these forms of collaboration have allowed to rapid responses and the maintenance of a common strategy for the municipalities involved. 1. INTRODUCCIÓN Este trabajo analiza el papel de los gobiernos y actores locales en la generación de dinámicas policéntricas en las regiones metropolitanas desde una perspectiva institucional. Concretamente, el artículo se fija en las ciudades pequeñas y medianas como actores colectivos que contribuyen a reforzar determinados proyectos de crecimiento económico influyendo en la gobernanza metropolitana. El creciente proceso de globalización económica ha generado un interés notable por el papel de las regiones metropolitanas como áreas que concentran el crecimiento económico de los estados nacionales y que articulan políticas de competitividad en la esfera global. Desde los años noventa, la reestructuración y reescalamiento de los estados nacionales ha significado que las regiones metropolitanas se hayan convertido en espacios económicos y políticos centrales para la promoción de la competitividad regional (Brenner, 2004). La geografía económica se ha centrado en analizar la distribución de la actividad económica en las áreas metropolitanas postindustriales, poniendo de relieve la importancia que siguen teniendo las actividades industriales y centrándose en su reestructuración y en las consecuencias sociales de dichos cambios (Soja, 2000, pag. 157). Estos estudios muestran que la concentración de

5 154 MARC PRADEL MIQUEL actividad económica, especialmente la industrial, en la periferia está convirtiendo algunas áreas en subcentros económicos y sociales, y contribuidores muy relevantes al conjunto de la economía metropolitana (Soja, 2000; Storper y Manville, 2006; Storper, 2011, 2013). Desde esta perspectiva se han analizado las la articulación de las dinámicas de concentración de población y puestos de trabajo dentro de las regiones metropolitanas y el surgimiento de nuevas formas de organización de la producción a través de nuevos distritos industriales a partir del declive de la organización fordista de la producción. Estos estudios han puesto de relieve una tendencia creciente de las regiones metropolitanas de todo el planeta hacia el policentrismo (Storper, 2013), con una concentración de actividad económica cada vez más relevante en lo que antes se consideraban municipios periféricos de la ciudad central. En algunos lugares esta tendencia se ha combinado con el surgimiento de la ciudad dispersa, haciendo más complejo el análisis (Gallo Rivera et al., 2010). Algunos investigadores han caracterizado este fenómeno como el auge del post-suburbio, que se convierte en espacio de nueva centralidad y gana peso dentro del contexto metropolitano (Keil, 2013; Phelps y Wood, 2011). Así, el modelo clásico de centro-periferia ha dado lugar a configuraciones más diversas de las regiones metropolitanas, incluyendo redes de centros urbanos como el Randstad, o regiones metropolitanas transfronterizas como la de Örestad en Suecia y Dinamarca (Nelles y Durand, 2012). Estos estudios se han basado en analizar las interrelaciones de diferentes tipos (por ejemplo en términos de empleo o de especialidad económica) entre varios centros (Ureña Francés et al., 2013), poniendo atención a como se configuran redes policéntricas (Gallo Rivera et al., 2010; Roca Cladera et al., 2011) Sin embargo, desde el punto de vista de la organización sociopolítica, este fenómeno ha sido menos estudiado. Los estudios sobre gobernanza urbana, centrados en el papel de las regiones metropolitanas dentro de la competitividad global han tendido a tomar la parte por el todo, centrándose en el análisis de las ciudades centrales como líderes metropolitanos (Buck y Gordon, 2005; Salet et al., 2003; Savitch y Kantor, 2010). Estas perspectivas han tendido a analizar los subcentros metropolitanos como espacios secundarios de actividad económica, pero se han centrado menos en su papel de actores políticos. Desde la ciencia política si se ha prestado mayor atención a este aspecto. Hay numerosos estudios sobre modelos de gobernanza metropolitana y sus consecuencias en el marco de la provisión de políticas y de la competitividad económica (DiGaetano y Strom, 2003; Kantor y Savitch, 2005; Kantor et al., 2012; Macleod y Goodwin, 1999; Pierre, 1999; Savitch y Kantor, 2010; Treib et al., 2005). Así, se han analizado los modelos posibles de gobernanza metropolitana y los factores que los pueden facilitar o dificultar, intentando dilucidar los elementos que permiten una mejor gobernanza metropolitana (Nelles, 2013), o se ha prestado atención a como las diferentes autoridades locales defienden uno

6 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS u otro modelos normativos sobre gobernanza metropolitana para defender sus propios intereses (Tomàs, 2012). Por último, desde una perspectiva institucional, se ha analizado la relevancia de la gobernanza multi-nivel en la configuración de estas dinámicas de gobernanza metropolitana (Salet et al., 2003). Este artículo profundiza en la línea de estos trabajos analizando desde una perspectiva institucional como una serie de actores locales se organizan colectivamente para defender un modelo de crecimiento económico determinado para sus ciudades, cosa que contribuye a explicar las dinámicas económicas hacia el policentrismo, que se fomentan y se refuerzan. El punto de partida es que las perspectivas descritas anteriormente no han tenido suficientemente en cuenta los elementos institucionales que influyen en las políticas locales de desarrollo económico. Este análisis tiene como punto de partida la sociología clásica, que entiende las ciudades como actores colectivos (Weber, 1987), como comunidades que engloban intereses diversos pero que se representan a sí mismas. Este actor colectivo tiene mecanismos de toma de decisiones colectivas, tiene intereses comunes o percibidos como comunes y una representación interna (hacia todos sus miembros) y externa (hacia administraciones, inversores, y ciudadanos) como actor (Le Galès, 2002 p. 10). Sin embargo, las interacciones crecientes entre actores locales dentro de la realidad metropolitana y la interdependencia entre municipios han dado lugar a sistemas urbanos interconectados que hacen más complejo el análisis de las ciudades como actores colectivos. La geografía crítica ha puesto de relieve que las regiones, más que áreas basadas en límites geográficos preestablecidos, se definen siguiendo conexiones funcionales entre municipios en términos de fuerza de trabajo, inversiones, mercados de vivienda y otros elementos culturales y económicos. Keating (1998) ha analizado la formación de territorios subnacionales como actores colectivos, dando lugar a las regiones. Keating pone de relieve que lo que forma un territorio son las interacciones sociales, económicas y políticas dentro de un área geográfica determinada, y que este territorio o región puede llegar a convertirse en una unidad administrativa si los actores que lo dirigen saben jugar dentro del marco de la gobernanza. Por otra parte, si bien las regiones metropolitanas pueden entenderse como espacios no delimitados marcados por redes complejas de relaciones urbanas que vinculan las ciudades centrales con su periferia, estas también están vinculadas con otros lugares alrededor del mundo (Brantz et al., 2012, p. 9). A partir de estas premisas, cabe preguntarse si las regiones metropolitanas se están convirtiendo o no en un actor colectivo, y como las tendencias al policentrismo dificultan o facilitan esta organización. Para contribuir a responder a esta pregunta, este artículo analiza dos subcentros de dos regiones metropolitanas europeas prestando atención a su organización política y socioeconómica. Los actores locales en estos subcentros (administraciones locales, cámaras de comercio, sindicatos, entidades del tercer sector, asociaciones de empresarios, etc.) han articulado formas de gobernanza

7 156 MARC PRADEL MIQUEL y estrategias propias, articulando un consenso hegemónico sobre el modelo de desarrollo económico de su ciudad. Una hipótesis inicial del trabajo es que los subcentros metropolitanos buscan articular formas de gobernanza que les permitan desarrollar modelos de crecimiento económico propios y presentarse como un actor colectivo ante otros niveles de gobierno. Estas formas de gobernanza y las propuestas de desarrollo económico que se formulan están condicionadas por la trayectoria histórica de estos municipios y el contexto cultural y social que han heredado. Una segunda hipótesis, de carácter secundario, es que estos subcentros metropolitanos han aprovechado las políticas de cohesión de la UE para reforzar estas estrategias y proponer innovaciones institucionales que refuercen su papel como actores colectivos. Los dos casos de estudio elegidos son municipios industriales de la región metropolitana de West Midlands, en el Reino Unido y de la región metropolitana de Barcelona que conforman subcentros metropolitanos en términos económicos y poblacionales. La conurbación de West Midlands está formada por Birmingham y otras seis administraciones locales. De estas, las de Dudley, Sandwell, Walsall y Wolverhampton forman un sistema urbano propio, el Black Country, que alberga al 40 por ciento de la población de la conurbación. En la región metropolitana de Barcelona, Sabadell y Terrassa, capitales del la comarca del Vallès Occidental, conforman dos importantes subcentros y tienen su propio sistema urbano influyendo al resto de municipios de la comarca (Muñiz et al., 2005). En análisis de estos dos casos permite ver la organización colectiva de estos municipios industriales desde los años noventa, cuando las capitales de sus regiones industriales terciarizaron su economía en el marco de la transformación de las grandes ciudades que empezaron a competir por atraer recursos y habitantes y a buscar nuevas actividades económicas. El artículo presenta la siguiente estructura: en la sección dos se analiza el papel de la integración europea en la articulación de cambios en la gobernanza de las regiones metropolitanas europeas. La sección tres recoge la metodología utilizada y describe en profundidad cada uno de los casos de estudio. La sección cuarta establece un análisis comparativo de los dos casos de estudio, prestando atención a la configuración de las ciudades analizadas como actores colectivos. Finalmente, se presentan unas conclusiones en relación al rol de estas estrategias en la configuración de la gobernanza metropolitana y las estrategias metropolitanas de crecimiento. 2. CAMBIOS EN LA GOBERNANZA DE LAS REGIONES METROPOLITANAS EUROPEAS El proceso de integración europea ha significado la creación de mecanismos de regulación supranacionales a la vez que se ponían en marcha la reorganización

8 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS del poder estatal en múltiples escalas de actuación y la devolución de formas de regulación a niveles inferiores que lleva a un mayor protagonismo de los territorios subnacionales (Brenner, 2004). Desde la perspectiva de la economía política, estos procesos de re-escalamiento se han entendido como el proceso de adaptación del estado a las necesidades de crecimiento capitalista, partiendo de que el estado no es una entidad fija sino un conjunto de relaciones sociales institucionalizadas que van cambiando con el tiempo (Brenner y Theodore, 2002; Brenner, 1999, 2004, 2011; Jessop, 1994, 2002). Así, con la llegada del capitalismo flexible los estados nacionales han llevado a cabo un proceso de adaptación selectiva a través de la distribución del poder central a los diferentes niveles de gobierno y la apertura de la toma de decisiones a actores no estatales, poniendo en marcha procesos de reterritorialización. Sin embargo esta devolución ha sido profundamente desigual entre países, y estas diferencias se explican por el contexto institucional de los distintos territorios subnacionales y la capacidad de sus actores de articular respuestas ante esta adaptación. Tal y como apuntan Le Galès (2002, 2005, 2011) y Keil (2011), aunque las presiones para adaptarse al crecimiento capitalista existen, los actores en las escalas local y regional juegan un papel importante adaptándose a estas presiones y transformándolas en prácticas específicas. Esto implica que las decisiones sobre modelos de desarrollo económico y escalas elegidas para el crecimiento no es fruto solo de un cálculo racional, sino que se ve influenciado por cómo los territorios han sido socialmente construidos y de su contexto institucional, es decir el conjunto de normas y valores formales e informales que los rigen, los actores hegemónicos que tienen posiciones de poder en la toma de decisiones y la cultura local. En este sentido, los actores económicos están enraizados en el resto de la vida social del territorio y por lo tanto hay que analizar sus acciones en referencia al conjunto del contexto histórico e institucional en el que están insertos. La existencia de centros y subcentros dentro de las regiones metropolitanas puede entenderse como la institucionalización de ciertas relaciones sociales a lo largo del tiempo, que dan lugar a formas de regulación (formas de intercambio, de redistribución y de reciprocidad) locales que se entremezclan con formas de regulación a otras escalas (Le Galès, 2002, 2011; Ghezzi y Mingione, 2007). El análisis de la gobernanza metropolitana, por tanto, tiene que tener en cuenta las presiones sobre las regiones metropolitanas por competir en el escenario global y las dinámicas de gobernanza multi-nivel en las que están insertas, así como el contexto institucional de las ciudades y municipios que las forman y sus trayectorias históricas. Con estos dos elementos estamos en disposición de entender las dinámicas de competencia y colaboración que surgen dentro de la región metropolitana y las formas de organización y las propuestas políticas tanto de la ciudad central como de las ciudades subcentrales.

9 158 MARC PRADEL MIQUEL Partiendo de esta perspectiva, muchas regiones metropolitanas europeas se caracterizan por largas trayectorias de industrialización que han condicionado su contexto institucional, y todas están condicionadas por la existencia de un marco de gobernanza europeo que permitió la creación de mecanismos de cohesión territorial a partir de los años 80. Los fondos de cohesión y los fondos estructurales están orientados al desarrollo regional y parten de la lógica de involucrar a los actores económicos y sociales de los territorios subnacionales en el desarrollo de los programas de regeneración económica, que debe partir del crecimiento endógeno de los territorios. A través de estos fondos, tal y como diversos autores han señalado (Geddes & Bennington, 2001a; Geddes, 2006; Le Galès, 2002) el proceso de integración europea ha aumentado las oportunidades para el desarrollo de políticas locales y regionales, así como el fortalecimiento de vínculos entre actores que anteriormente no colaboraban entre sí 1. Asumiendo una perspectiva institucionalista, estos programas hacen explícito el papel que sindicatos, cámaras de comercio y otras entidades de la sociedad civil pueden jugar en el desarrollo de modelos de crecimiento económico y cohesión social con el fin de fomentar sistemas locales de producción y economías de aglomeración resolviendo así el problema del desempleo. Los programas impulsados por la Comisión Europea han recomendado y apoyado el desarrollo de coaliciones y partenariados entre municipios y actores locales a través de los programas europeos para el empleo, de desarrollo económico local, de mejora de los barrios y de renovación urbana, entre otros (Geddes y Bennington, 2001a; Trigilia, 2004, (Prats- Monné, 2004). Sin embargo, estos programas se han implementado de tal manera, que han permitido la preservación de los intereses económicos dominantes dentro de las regiones participantes (Le Galès, 2002, p. 99). Así, en las áreas industriales, han permitido a los entes locales y a los actores económicos y sociales locales desarrollar políticas de modernización de la industria a escala intermunicipal, con el objetivo de fomentar nuevas geografías de aglomeración. Por otra parte las estructuras regulatorias nacionales continúan jugando un papel fuerte en la configuración de las regiones metropolitanas (Eizaguirre et al., 2012; Kazepov, 2005) y a pesar de la existencia de fondos regionales y locales para el desarrollo económico, los gobiernos centrales han dado mayor o menor autonomía a las ciudades y regiones para la utilización de estos fondos. El Reino Unido tiene una larga tradición centralista en la que los gobiernos locales están 1 La puesta en marcha de dichos programas se contextualiza en un proceso impulsado desde finales de los años 80 por Jacques Delors para dar mayor protagonismo a los territorios subnacionales dentro de la estructura de la UE y en la toma de decisiones. Es en este periodo que se asume el principio de subsidiariedad en los tratado, se consolidan los programas de fondos estructurales y se crean instituciones como el Comité de las regiones y municipios de Europa.

10 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS sujetos a las políticas nacionales pese a tener competencias. Esta larga tradición se ha mantenido pese a la creación de regiones entre 1996 y 2010 y la obtención formal de más competencias y recursos por parte de la administración local, ya que el gobierno central ha aumentado el control sobre los gobiernos locales. Asimismo, a partir de 2010 la regionalización de Inglaterra fue frenada e invertida después de diez años de implantación, aunque la devolución de competencias a Escocia, Irlanda del Norte y en menor medida, Gales, fue mantenida (Cochrane, 2012). En España por el contrario, ha habido un largo proceso de descentralización hacia las comunidades autónomas, aunque no han ido acompañados de una redistribución de los recursos públicos hacia las administraciones locales (Eizaguirre et al., 2012; Wollmann, 2009), dándose un proceso de recentralización autonómico. Estas diferencias tienen influencia en la capacidad de las administraciones subnacionales de desarrollar políticas a través de los fondos estructurales y los fondos de cohesión. Por un lado, la existencia o no de financiación nacional hace a las administraciones locales más o menos dependientes de los recursos europeos, que surgen como una alternativa. Por otro lado, se pueden articular mecanismos de control sobre dichos fondos por parte de gobiernos centrales y regionales, como es el caso del Reino Unido 2. En resumen, la gobernanza multi-nivel y el contexto institucional parecen elementos clave para entender la organización política y social de los centros y subcentros metropolitanos y nos permite explicar la complejidad de la articulación de la gobernanza metropolitana. 3. METODOLOGÍA UTILIZADA Y PRESENTACIÓN DE LOS CASOS DE ESTUDIO El análisis tiene por objetivo entender los mecanismos de gobernanza y las estrategias que ponen en marcha los subcentros metropolitanos del Black Country y del Vallès Occidental para fortalecer su posición dentro de la región. El primer paso de la investigación fue analizar las estrategias promovidas por los ayuntamientos de estas áreas así como los acuerdos y consorcios formales entre municipios y los acuerdos entre municipios y actores privados y de la sociedad civil de las áreas estudiadas para el periodo A partir de este análisis se construyó una red de actores que permitió ver los actores dominantes en la zona y el grado de 2 A pesar de que muchos de los programas se aplican a escala local, los gobiernos centrales y regionales tienen capacidad de decisión sobre la participación de determinados territorios en dichos programas. Durante los gobiernos laboristas de Tony Blair y Gordon Brown ( ) las Agencias de Desarrollo Regional centralizaban los fondos europeos y tenían capacidad para decidir que ciudades participaban en qué programas.

11 160 MARC PRADEL MIQUEL interacción entre ellos. Dentro de estos consorcios y acuerdos se detectaron también los de mayor envergadura en materia de actores involucrados, de sus resultados y de su presupuesto. Para cada una de las áreas estudiadas se quería analizar en qué medida se habían convertido en un territorio o en un actor colectivo, atendiendo a tres dimensiones: a) la transformación de las relaciones entre actores económicos, políticos y sociales hacia una mayor coordinación y la creación de formas de representación internas y externas b) el fortalecimiento o no de una identidad colectiva y c) la creación de nuevas formas de provisión de políticas públicas. Para recabar esta información se realizaron 50 entrevistas en profundidad a representantes de las instituciones participantes en dichos acuerdos así como a técnicos responsables de la implementación de los programas. Estas entrevistas incluyeron a técnicos y cargos políticos de los ayuntamientos, así como a representantes de sindicatos, asociaciones empresariales, entidades del tercer sector y otras organizaciones de la sociedad civil. También se analizaron las actividades y orientación de los consorcios. Con esta información se analizó como los contextos de gobernanza y el contexto industrial local condicionan la configuración de estos consorcios y acuerdos, y cuáles han sido los resultados en términos de configuración de un actor colectivo. Por último, se ha analizado cada uno de los casos de estudio en relación al conjunto de la región metropolitana. El análisis comparativo se basa en analizar subcentros metropolitanos con tradición industrial relativamente parecidas en contextos de gobernanza muy distintos. Los dos casos de estudio elegidos permiten esta comparabilidad. Los dos están situados en regiones metropolitanas que sufrieron procesos de reconversión económica hacia los servicios después de una larga trayectoria industrial que se remonta a la primera industrialización de cada uno de los respectivos países. Tanto Barcelona como Birmingham fueron ciudades centrales en los procesos de industrialización de España e Inglaterra respectivamente. En sus conurbaciones tuvieron lugar rápidos procesos de industrialización que determinaron el tipo de actores económicos, las relaciones entre los municipios y las normas y valores alrededor del trabajo y la actividad económica. En ambas conurbaciones los procesos de desindustrialización a partir de los años 70 del siglo veinte dejaron importantes secuelas en términos de desempleo, exclusión social y estancamiento económico. A pesar de que tanto Barcelona como Birmingham lograron transformar su base económica durante los noventa, no todas las ciudades pequeñas y medianas de sus regiones metropolitanas han articulado modelos de desarrollo económico parecidos. En paralelo a esta transformación por la cual las ciudades centrales abandonaban su pasado industrial, algunas ciudades pequeñas y medianas empezaban a desarrollar políticas conjuntas para la transformación económica apostando por mejorar el tejido industrial sacando provecho de los fondos europeos que estipulan ayudas para las zonas con un fuerte tejido industrial para fomentar su reconversión y modernización.

12 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS Tal y como muestran los estudios sobre la Región metropolitana de Barcelona, Sabadell y Terrassa forman dos subcentros importantes dentro de la región (Muñiz et al., 2005; Roca Cladera et al., 2011; Trullén y Boix, 2003), siendo las ciudades más grandes de Cataluña no adyacentes a la ciudad de Barcelona. Tanto Sabadell como Terrassa conforman un sistema urbano con sus municipios vecinos, municipios más pequeños donde se sitúa la actividad económica así como la residencia de buena parte de la población. Estos dos sistemas urbanos forman el conjunto de la comarca del Vallès Occidental 3, cuyas capitales son sus dos ciudades centrales. Hoy en día la comarca es también la más poblada de la región después de la de Barcelona, incluyendo casi un millón de habitantes, aproximadamente la mitad concentrados en las ciudades de Sabadell y Terrassa. El resto de la población se distribuye alrededor de 21 municipios de tamaño y autonomía económica diversas, existiendo pequeñas ciudades dormitorio como Ciutat Badia, municipios con una fuerte actividad industrial y población de clase trabajadora como Rubí (con casi la mitad de sus trabajadores empleados en la industria), y municipios que han concentrado a las clases altas de Sabadell, Terrassa y Barcelona, como Matadepera o Sant Cugat. La comarca tiene un importante peso económico y un fuerte carácter industrial, con un 29 por ciento del VAB vinculado a la industria y el 18 por ciento de la población empleada en los sectores industriales. Asimismo, debido a su dinamismo económico, la comarca tiene una alta contención siendo la segunda comarca después del Barcelonés con los índices más altos 4, si bien estos niveles de autocontención han disminuido desde los años 80. Desde el siglo XIX y hasta la crisis industrial de los ochenta, la comarca se había organizado de forma autónoma alrededor de la industria textil lanera con una interacción económica y social limitada con la ciudad central. Con la crisis económica de 2008 la comarca ha visto crecer el desempleo y la destrucción de actividad económica, que ha afectado al tejido industrial. Por otra parte, las ciudades del Black Country forman un sistema urbano propio que agrupa a un millón de habitantes que equivalen al 40 por ciento de la región metropolitana. Las diferentes ciudades están agrupadas en cuatro autoridades locales que reciben el nombre de municipios metropolitanos (metropolitan buroughs): Dudley, Sandwell, Walsall y Wolverhampton 5. Mientras Wolverhampton tiene la estructura clásica de una ciudad compacta con una periferia urbana, el resto de municipios responden más a un continuo urbano con varios centros históricos 3 Sin embargo los municipios del sur de la comarca, Sant Cugat, Cerdanyola y Rubí, limítrofes con Barcelona, han debilitado sus lazos con Sabadell y Terrassa a la vez que fortalecían sus relaciones con Barcelona y entre ellos 4 COPEVO (2007) Escenari 2013 Vallès Occidental 5 Dentro de estos municipios metropolitanos existen distritos que corresponden a las antiguas ciudades del Black Country.

13 162 MARC PRADEL MIQUEL muy mal conservados debido a la presión de la industrialización desde Debido a que la división administrativa en cuatro municipios metropolitanos se hizo con criterios racionalizadores, las cuatro autoridades locales tienen volúmenes parecidos de población, aunque también se observan pautas de segregación espacial. Dudley es municipio metropolitano menos pobre, mientras que Sandwell es el que tiene índices más elevados de privación. En su conjunto, los cuatro distritos forman un área con una elevada autocontención (el 70 por ciento de la población se desplaza dentro de este área) y con una economía marcada fuertemente por la actividad industrial, con un 15 por ciento de la población empleada en los sectores industriales. Pese a ser un centro de actividad económica y de concentración de la población, el área del Black Country ha sufrido desde los años 80 una profunda crisis económica que le ha llevado a perder población y lugares de trabajo, perdiendo peso económico y volviéndose más dependiente de la ciudad central, Birmingham (Black Country Consortium, 2004). Como consecuencia, ha aumentado la pobreza y la desigualdad. El Cuadro 1 muestra las principales características de las dos áreas estudiadas, mientras que las Figuras 1 y 2 muestran las dos áreas analizadas en relación a sus realidades metropolitanas. CUADRO 1 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS SUBCENTROS ANALIZADOS Vallès Occidental Black Country VAB industrial del territorio (%) 29,6 % (2013) 19 % (2007) Empleo industrial (2014) 18,1 % 15,5 % Población Extensión (Km2) Autoridades locales 23 4 Municipios Densidad de población Tasa de paro (2010) 17 % 12,3 % Fuente: Elaboración propia.

14 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS FIGURA 1 EL VALLÈS OCCIDENTAL EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE BARCELONA Fuente: Elaboración propia

15 164 MARC PRADEL MIQUEL FIGURA 2 EL BLACK COUNTRY EN LA CONURBACIÓN DE WEST MIDLANDS Fuente: Elaboración propia 4. ANÁLISIS 4.1 El contexto local: la pervivencia de los actores industriales El hecho que el Vallès Occidental y el Black Country formen actualmente subcentros de sus respectivas regiones metropolitanas tiene que ver con el peso económico y demográfico que tuvieron durante la primera industrialización, así como el mantenimiento de una potente actividad económica hasta la crisis de los años setenta del siglo XX. Un análisis histórico sintético muestra cómo pese a esta crisis los actores económicos hegemónicos se pudieron adaptar y desarrollar nuevas estrategias de crecimiento a partir de los años noventa bajo nuevas formas de gobernanza. A diferencia de otras ciudades catalanas, Sabadell y Terrassa superaron la primera crisis del textil de los años setenta del siglo XIX a través de la especialización en la producción lanera. Hacia finales de siglo ambas ciudades controlaban el mercado español de la lana y vieron incrementada su relevancia política y económica. Este

16 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS proceso de industrialización afecto a los municipios vecinos, ya que los capitalistas locales situaron algunas fábricas en estos pueblos, mientras que transformaron otros en áreas de ocio y veraneo. La importancia política y económica de estas ciudades se vio institucionalizada administrativamente con la representación de las ciudades en las cortes, la creación de los partidos judiciales de Sabadell y Terrassa y la posterior creación de la comarca del Vallès Occidental con el advenimiento de la Segunda República ( ). En el plano económico, Sabadell y Terrassa formaron sendos distritos industriales autónomos de Barcelona que no entrarían en crisis hasta los años setenta del siglo XX. Los propietarios de las empresas, en su mayoría pequeñas y medianas, se agrupan en asociaciones como el gremio de fabricantes de Sabadell o el instituto industrial de Terrassa, asociaciones continuadoras de los gremios medievales. La perdurabilidad de estos distritos en buena parte fue posible gracias al franquismo, que defendió políticas proteccionistas que permitieron mantener la producción nacional e hizo imposibles las reivindicaciones de las clases trabajadoras. La apertura del régimen a los mercados internacionales significó una profunda crisis para los sectores laneros, que no podían competir con las telas sintéticas y la capacidad de producción del exterior. Esta apertura y la inversión del régimen en la industria metalúrgica a través de la SEAT condicionaron la economía local, que se diversificó con el crecimiento de sectores como el químico, el metalúrgico y la construcción, muy fuerte debido a las necesidades de vivienda de la clase trabajadora proveniente del campo español. Igualmente, por primera vez entró capital de fuera de la comarca cosa que impulso aún más la diversificación. Con el retorno de la democracia en toda la comarca se formaron gobiernos locales de izquierdas, controlados por el partido comunista y el partido socialista, y la participación en la gestión local de asociaciones de vecinos y sindicatos, principalmente CCOO y UGT, cuyas federaciones locales eran muy combativas. Así, las élites económicas locales de todas las ciudades del Vallès perdieron el control político de los ayuntamientos y se adaptaron a compartir el poder a través del diálogo social con estos nuevos actores hegemónicos. Para hacerlo, constituyeron asociaciones patronales a partir de sus asociaciones de empresarios ya existentes: el instituto industrial se convierte en la CECOT en Terrassa y el gremio de fabricantes se agrupa con la patronal metalúrgica local para crear CIESC en Sabadell 6. La entrada en la 6 La confederación Empresarial Comarcal de Terrassa (CECOT) y el Consejo Intersectorial de Empresas de Sabadell y Comarca (CIESC) se crean en 1978 después de la ley de 1977 de regulación del derecho de asociación sindical, modernizando las asociaciones patronales existentes hasta el momento y adecuándolas al marco democrático. Sus ámbitos de influencia son los sistemas urbanos de Sabadell y Terrassa que coinciden también con sus partidos judiciales, aunque posteriormente amplían su ámbito de actuación a toda la comarca y a toda cataluña.

17 166 MARC PRADEL MIQUEL Unión Europea en 1986 y la deslocalización progresiva de la industria barcelonesa hacia la periferia permitió que el Vallès Occidental mantuviera un perfil industrial a lo largo de los ochenta. Por su situación geográfica, los municipios del Vallès Occidental tienen una gran proximidad a las principales vías de comunicación de Barcelona con el resto de la península y con Europa, y a la vez tenían suelo disponible. Por otra parte, la política industrial del gobierno de la Generalitat ha promovido la ubicación de determinados equipamientos en la comarca. Sin embargo, la crisis industrial de los años setenta trajo unos niveles de paro comarcales superiores a los del conjunto de Cataluña que se mantuvieron elevados durante los años ochenta. Las ciudades del Black Country tienen un pasado industrial más extenso, ya que fueron el epicentro de la revolución industrial que se empezó a desarrollar a partir de 1750, formando una de las principales áreas de extracción de minerales, metales y carbón de Inglaterra. El área al este de Birmingham fue poblada densamente a partir de este periodo debido a la riqueza mineral del suelo, dándose un continuo urbano formado por pequeños municipios industriales donde se procesaban las primeras materias. Birmingham por su lado, se convirtió en la ciudad central donde los artesanos que procesaban estas primeras materias para elaborar una gran diversidad de objetos metálicos. Las dos áreas, conectadas por canales, formaban Birmingham y su distrito, uno de los primeros distritos industriales del mundo. Los municipios del Black Country desarrollaron un sistema productivo basado en pequeños talleres que se distribuyeron por todo el territorio para aprovechar la riqueza del suelo y en la especialización de determinados municipios, y se generó una cultura e identidad propias que influenciaron en la percepción del área como un territorio que partir de la década de 1840 se conoció con el nombre de Black Country por la abundancia de carbón y el humo de sus industrias. El territorio del Black Country se caracterizaba por un estilo de vida propio y un sistema de producción diferenciado al de Birmingham aunque ligado a él (Allen, 1929). A finales del siglo XIX el agotamiento del suelo trajo una primera crisis económica que se superó a través de la integración vertical de los procesos de producción de Birmingham y el Black Country, dando lugar a grandes empresas metalúrgicas. Este proceso fue posible por las demandas de producción de las dos guerras mundiales y la expansión de los mercados de post-guerra (Leach y Percy-Smith, 2001). La producción metalúrgica se fue orientando a la fabricación de automóviles dando lugar a la industria del automóvil británica. Después de la segunda guerra mundial el área de Birmingham y el Black Country se convierte en una de las principales contribuidoras al crecimiento económico nacional a través del a provisión de materiales para la reconstrucción de Europa y vehículos (Bryson et al., 1996). El aumento de la integración vertical del distrito industrial con empresas cada vez más grandes se dio en paralelo a una centralización administrativa del Reino Unido que implicó la creación de gobiernos metropolitanos en 1974, entre los cua-

18 POLICENTRISMO Y GOBERNANZA METROPOLITANA: LOS CASOS les estaba el gobierno metropolitano de West Midlands. El área metropolitana de West Midlands quedó dividida en siete municipios metropolitanos. En esta nueva división administrativa, los municipios del Black Country, hasta entonces una realidad económica y social sin un correlato administrativo, fueron agrupados en los cuatro grandes municipios metropolitanos actuales. Este proyecto causó malestar a sus habitantes, que percibieron la división como arbitraria en cuanto dividía un área que formaba un conjunto, y agrupaba zonas que hasta ese entonces no se consideraban parte del Black Country. La crisis fordista significó la destrucción de la base económica para el distrito de Birmingham y el Black Country, ya que las principales empresas que lideraban la actividad metalúrgica fueron absorbidas por grupos multinacionales que deslocalizaron la producción, o simplemente desaparecieron. La aproximación thatcheriana al desarrollo económico basada en la competencia entre los municipios para la atracción de capital y empresas al territorio comportó la eliminación de la autoridad metropolitana y la transferencia de parte de sus competencias a los municipios metropolitanos. Los cuatro municipios metropolitanos del Black Country controlados principalmente por el partido laborista y sufriendo unas tasas muy altas de desempleo pusieron en marcha medidas locales contrarias al enfoque de Thatcher, pero sin coordinación entre ellos. A principios de los ochenta la conurbación de West Midlands se convirtió en una de las más deprimidas de toda Reino Unido solo por delante de Irlanda del Norte. Diez años antes, había sido la segunda conurbación con más crecimiento económico (Burfitt, 1996). Mientras que las autoridades locales de Birmingham pusieron en marcha una gestión de tipo empresarial para cambiar la base productiva de la ciudad hacia los servicios, los municipios metropolitanos del Black Country siguieron manteniendo una actividad industrial en declive, y sus habitantes siguen esperando mayoritariamente trabajos en los sectores industriales En Birmingham tanto el gobierno local como el sector inmobiliario se volcaron en la construcción del centro internacional de convenciones y la renovación urbana del centro de la ciudad para atraer inversiones, terciarizando la economía. Así pues, la subcentralidad en términos de población y de actividad económica tanto de los municipios del Vallès Occidental como de los del Black Country viene marcada por una larga tradición industrial que se ve mermada con la crisis de los años setenta pero que deja fuertes rasgos institucionales, tanto en los partidos gobernantes como en las identidades locales y la cultura del trabajo, así como en los actores económicos clave. Es en este contexto que a partir de los años noventa estos actores empiezan a organizarse para fomentar la subcentralidad.

19 168 MARC PRADEL MIQUEL 4.2 Coordinación de la promoción económica a partir de los años 90 en el Vallès Occidental A partir de las segunda mitad de los noventa, las políticas de empleo y de desarrollo económico local de los municipios del Vallès Occidental empiezan a articularse a través de estrategias que engloban a varios municipios. Desde ese momento se crean consorcios, planes estratégicos y pactos para desarrollar estas políticas, de forma que se va configurando una agenda común de desarrollo local para los municipios de la comarca. Aunque esta integración de estrategias no es completa, si que permite la emergencia de nuevas formas de provisión de políticas y nuevos mecanismos de gobernanza. En comparación con otros países europeos como el Reino Unido, donde se dieron procesos de reforma administrativa que aumentaron el tamaño de las administraciones locales, España muestra un alto nivel de fragmentación territorial en municipios y una gran diferencia entre municipios en lo que respecta a población y extensión. A esto hay que añadir que desde el retorno de la democracia los ayuntamientos han sido reacios a perder autonomía política una vez esta fue recuperada (Alós Moner, 1999). La tendencia de las comunidades autónomas a asumir competencias y recursos en un proceso de recentralización regional han tendido a aumentar los recelos de los municipios (Rosetti y Gomà Cardona, 2007). En Cataluña, la creación del sistema comarcal de 1987 buscaba reforzar la cooperación entre gobiernos, aunque los gobiernos comarcales tienen pocas atribuciones y presupuesto, y sus organismos de gobernanza han dificultado la participación entre municipios, especialmente en las comarcas que tienen municipios de dimensiones muy distintas, ya que tiende a sobrerepresentar a los partidos con buenos resultados en los municipios pequeños (Burgueño Rivero, 2003). Además, la creación del sistema comarcal estaba en la línea de una política urbanística impulsada por el gobierno conservador catalán de reequilibrar el territorio en pos de convertir a Barcelona en menos relevante dentro del sistema de ciudades catalán (Nel lo i Colom, 2013). En el Vallès Occidental, la existencia de dos grandes ciudades subcentrales con un sistema productivo local propio ha significado que los ayuntamientos de Sabadell y Terrassa tomen el rol de líderes locales buscando estrategias conjuntas con los municipios más pequeños, especialmente ante la transformación económica de Barcelona. Sin embargo, esta colaboración es complicada por las reticencias de los ayuntamientos a cooperar entre sí, especialmente entre los municipios más grandes y los más pequeños, que no se resuelve a través de los consejos comarcales 7. En el 7 La estructura del consejo comarcal privilegia a los municipios pequeños al estar organizado según la proporción de regidores que cada partido saca en el conjunto de la comarca. Esto ha hecho que las grandes ciudades vean poco útiles estos organismos.

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